农村土地制度改革的高陵实践

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栏目简介

西安市高陵区立足西安建设国家中心城市和国际化大都市的战略定位，以城乡互动、城乡统筹、城乡融合发展为路径，以实现居住集中、服务集聚、用地集约为导向，以激活市场、放活权能、搞活经济为目标，推进三项试点全面覆盖、深度融合。

笔者择其探索要点，以PPT的形式进行生动化阐述，以期推动相关研讨，助力改革深化。

此为本期[改革笔记本]的由来。

高陵简介

高陵地处西安主城区北部，以渭河为界向南分别与未央区、灞桥区相毗连，东与临潼区相邻，西与咸阳市泾阳县相接，北与咸阳市三原县相接。泾河在高陵境内汇入渭河，形成了著名的“泾渭分明”自然景观（泾渭湿地面积1460公顷，是渭河沿线最大湿地保护区）。全区总面积294平方公里，辖7个街道，86个行政村，17个社区，人口35.7万。

高陵历史悠久，区内有很多文化遗存。6000多年前半坡文化时期，在现姬家街道杨官寨村一带，就有先民在这里刀耕火种、繁衍生息，杨官寨遗址于2008、2018年2次入选“全国十大考古新发现”。2300多年前的战国时期，秦孝公（公元前350年）在高陵置县，是全国建县历史最早的县份之一。汉唐时期，汉阳陵司马道东道、昭慧寺、东渭桥等，为高陵留下的丰厚历史文化瑰宝。

上世纪90年代初高陵被评为西北唯一的吨粮县，创造了闻名全国的农业成就。上世纪九十年代中期，高陵抢抓机遇，招商引资，实施转型发展，建设省级泾河工业园区，走上了工业强县的道路。

2014年12月，国务院批准高陵撤县设区。2015年8月4日，高陵区正式挂牌。2017年1月，西安市第十三次党代会提出“聚焦三六九，振兴大西安”的发展目标，实施“北跨、南控、西进、东拓、中优”战略，打造形成“三轴三带三廊一通道多中心多组团”的城市发展格局。在大西安建设国家中心城市进程中，高陵承接大西安北跨发展首当其冲。

一、试点工作基本情况

2015年3月，高陵区被国务院列为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，承担农村宅基地制度改革试点；2016年9月起，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点。

（一）打牢试点基础，确保改革成效

扎实开展调查，摸清地籍现状。组织开展农村宅基地、集体经营性建设用地调查，全面掌握每一宗土地的权属、界限、面积、用途和位置等情况。经调查，高陵全区村庄占地面积6.13万亩，宅基地占地面积2.96万亩，户均宅基地面积0.51亩；全区共有集体经营性建设用地7678.65亩，符合入市条件的有264宗、1547.23亩。掌握了宅基地超占多占、一户多宅、闲置等具体情况。

以地籍调查结果为依据，依法对土地进行确权登记颁证，全区宅基地使用权发证率98%。全域开展农村房地一体不动产登记，完成18000余户房地一体测量成果入库工作，发放不动产权证书3400余本。

编制完善规划，优化用地结构。按照“多规合一”的要求，全域开展城市规划区外各行政村村级土地利用规划和村庄规划编制，已编制土地利用规划26个、村庄建设规划35个，为实现生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀规划了美好蓝图。高陵区张卜街道张家村、南郭村联村规划成功入选第一届全国乡村土地利用规划优秀案例。通过确实权、颁铁证、编规划，为全面开展三项试点提供了坚强的保障。

（二）健全制度体系，贯穿改革全程

始终把对制度的提升和完善贯穿改革全过程，宅基地改革方面，制定了试点期间宅基地管理试行办法和审批管理、有偿使用、有偿退出、用益物权流转、自愿进社区居住、农房财产权抵押贷款的“1+6制度”。制定了13个辅助制度，构建了对大城市郊区农村土地管理具有示范带动作用、可复制、能推广、利修法的制度体系。

（三）加强专家指导，总结提炼成果

邀请四川鱼鳞图、西安华地、西安大地等单位专业技术人员共同参与制度建设、地籍调查、地价体系建设、村“两规”编修等工作。组织中国人民大学、中央财经大学、西北政法大学、四川大学、西南交通大学及西安交大知名教授和专家学者，召开农村土地制度改革座谈会，为高陵区土地制度改革试点问诊把脉、出谋划策。与市法学会、市资源规划局、西北政法大学共同开展改革试点课题研究，对试点制度进行法理分析。

二、试点进展和主要做法

（一）宅基地制度改革

针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，围绕中央提出的改革任务及试点目标，高陵区坚持以“问题导向、理念创新、模式创新”为驱动，让宅基地管理焕发活力。坚持问题导向，重点研究解决宅基地管理现状中存在的审批不畅、闲置浪费、多占超占等问题；通过理念创新，突破“一户一宅”的宅基地传统分配方式，打通了宅基地自愿有偿退出通道，实现了“居住集中、服务集聚、用地集约”。在宅改试点基础上，创造性的提出和实践了“共享村落”，探索宅基地“三权分置”的有效载体和路径。

一是“两种方式”审批，“一套标准”收费，建立宅基地审批和约束机制

在审批方式上，将存量农村宅基地审批权限下放给街办，凡申请使用存量集体建设用地和村内低效闲置用地的，由村组审核、街道审批、区级备案。

在保障方式上，明确在城市规划区内不再实行“一户一宅”的宅基地分配，由政府提供城市社区住房，实现户有所居，城市规划区外，按“一户一宅”审批宅基地，有条件村庄统规自建乡村社区，保障户有所居。

有偿使用方面，对超占多占的宅基地按照每平方米每年2-5元的标准按年度收取有偿使用费，主要用于村集体基础设施建设和宅基地退出补偿等，体现了公平原则，增加了集体收益，促进了集约节约用地，防止了宅基地盲目无序扩张。

二是突破“一户一宅”，“两种模式”退出,实现多种形式户有所居

城市规划区外的传统农区，大力探索以新型农村社区保障农民住房户有所居的保障方式，充分利用城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治政策，对旧村进行统一拆除复垦，统一规划建设农村新社区，统一配套水、电、气、路、网等基础设施和教育、医疗、养老、体育等公用设施，改善了农民居住条件和生活环境，促进了农村土地节约集约利用，一次性解决宅基地管理中的历史遗留问题，有效实现了城乡要素的良好互动，形成了城乡一体化发展的重要机制。对不具备建设新型农村社区的，继续按照“一户一宅、法定面积”的传统形式，保障农民宅基地需求。

城市规划区内，鼓励进城落户农民、务工人员有偿退出宅基地，自主选择进入政府建成的7个社区居住，同时允许已取得宅基地批复而尚未划拨宅基地的新分户进入社区居住。退出后，农民不再具有申请分配宅基地的资格，但农村集体经济组织成员身份不变，仍然享有土地承包经营权、集体收益分配权等权利，连片退出的宅基地，可由集体按规划作为经营性建设用地入市。

三是推行“共享村落”，探索“三权分置”，实现宅基地相关要素的流动和盘活

随着城乡一体化发展，农村宅基地和农房大量闲置，得不到有效利用。按照2018年中央一号文件提出的探索宅基地“三权分置”的要求，高陵区通过制定乡村规划，并结合区土地利用总体规划、产业发展规划确定可用于“共享村落”的宅基地，由农户委托村集体经济合作社在高陵区农村产权交易中心进行公开出租，依法设立的法人、其他组织或具备完全民事行为能力的自然人均可申请共享，出租费用按照农户和村集体经济合作社9：1的比例分配。交易完成后，共享人取得《不动产权证书》，享有新建权、改建权、转让权、经营自主权、经营收益权、融资抵押担保权等权益，可以用于发展乡村旅游、民宿、文化创意等产业，也可以用于休闲居住及养老。

“共享村落”让城乡要素自由流动、合理配置，带动城市的资金、人才、技术下乡，盘活了农村闲置宅基地和农房，促进了农民财产性收入的增加，为乡村振兴集聚了活力。

（二）集体经营性建设用地入市

针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，按照中央确定的改革任务和试点目标，高陵区深入研究“兼顾各方利益、壮大集体经济、构建流转机制”三个关键环节，通过“确权到组”解决“地从何来”；通过“搭设平台”回答 “谁来入市”；通过“内部调征”理顺 “如何入市”；通过“多级分配”、“阶梯收取”兼顾各方利益，实现了集体经济壮大和农民增收。

一是确权登记到组，摸清“入市”家底，明晰产权主体

规定集体经营性建设用地入市范围，必须是存量的农村集体建设用地，符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地等。根据上述条件进行摸底调查，摸清了全区7678.65亩集体经营性建设用地，符合入市条件的有264宗、1547.23亩。试点工作开展前，高陵区进行了农村集体土地所有权、集体建设用地使用权确权登记发证工作，将集体建设用地全部确权到组，明晰了产权主体，为入市工作的开展夯实了权利基础。

二是搭设“村级平台”，开展“内部调征”，明确流转机制

围绕“谁来入市”，统筹集体资产股份权能制改革、“三变”改革，探索由农村集体经济组织合作社作为入市主体实施入市交易，在86个行政村成立88个（含两个村民小组）农村集体经济组织合作社。在调整入市中，尊重土地指标调出方集体经济组织的“发展权”，首先开展组与组之间的“小流转”，进行建设用地指标调整，同时以货币形式对入市地块指标调出方的“发展权”损失予以补偿。再由村集体经济组织合作社按照土地征收标准对入市地块所在组进行赔付，实现入市地块的“由组到村”，并由村按照入市“十步工作法”和“村民大会-街办-部门-政府”四级审核监管办法进行“入市”。

三是探索“多级分配”，保障各类土地权益人利益

充分发挥村集体经济组织的“平台作用”，主要通过“就地入市”和“异地调整入市”两种途径，以及“出让”、“入股”两种方式，统筹开展“入市”工作。在入市用途上,明确了“工矿仓储”和“商服”两种用途，在不同权益主体间的增值收益分配上，采用了“村集体留成、入市组分配”以及“村集体留成、各小组均分”两种方式，妥善处理村集体、合作社、村民小组、农户及村民个人在不同入市方式和不同分配方式下的权益保障，壮大集体经济组织，防止有的权益主体利益受损，同时防止有的权益主体利益独享或过多的问题。

四是增值收益调节金“动态调节、阶梯收取”，实现土地增值收益大体平衡

入市土地增值收益调节金以成交总价为基数，实行分区域（城市规划区内、城市规划区外）、分用途（工矿仓储类、商服类）合理确定调节金征收比例，按照15%-50%的比例收取。去年6月，根据大城市郊区地价上涨较快的实际，参照同期地区生产总值、城乡居民人均可支配收入增幅等，按照人均收益“大体平衡、稳步增长”的原则，及时修改入市土地增值收益调节金使用管理实施细则，建立动态调整机制，在分区域、分用途基础上，按照不同成交价，按照5%的增幅实行阶梯式收取调节金。

具体为：城市规划区外的工矿仓储类用地，成交价每亩20万元以下、20-30万元之间、30万元以上的，分别收取15%、20%、25%的调节金；商服类用地, 成交价每亩50万元以下、50-80万元之间、80-100万元之间、100万元以上的，分别收取25%、30%、35%、40%的调节金。

城市规划区内的，也区分不同用途和成交价，按照不同比例收取调节金。

（三）农村土地征收改革

针对征地范围过宽，体现公共利益目的不够；征地程序不完善，被征地农民知情权、参与权、监督权保障不够；补偿安置途径单一，补偿标准偏低，难以保障被征地农民长远生计等问题，围绕中央确定的改革任务和试点目标，高陵区结合自身区位特点，重点以建设离乡不离土的“城市社区”完善征地安置，以划定范围与划分类型相结合缩小征地范围，以“资格权”换“居住权”与房屋、货币“双补偿”挂钩保障户有所居，以“留地、留物业”结合“村统户分、股份经营”保障农民长远生计，严格落实调查、公告、确认、补偿程序，实践阳光征地，实现土地征收制度的变革与创新。

一是政府统建“城市社区”，现房安置被征地农民

凡城市规划区内实施征迁的农户，不再重新审批安置宅基地，而采取农民宅基地“资格权”置换城市“现房”，统一安置到政府统建的“城市社区”居住。同时，农民的农村集体经济组织成员身份不变，仍保留土地承包经营权、集体收益分配权等权利，实现群众“离乡不离土”。

这一制度创新，大量节省了政府征迁中过渡费支出，有效保障了被拆迁群众居住权，极大改善了群众居住和生活条件，也节约了宝贵的土地资源。

二是划分区域与划分类型相结合，缩小征地范围

从大城市郊区实际出发，在城市规划区范围内（包括城区、泾河工业园、泾渭新城），坚持土地国有化方向，因实施城市规划进行开发建设的一律纳入征收范围；在城市规划区外，以公益性和非公益性为界线，采取列举法明确能源、交通、水利等基础设施建设等6大类24小类土地征收目录，非公益性用地项目不再征收土地，为集体经营性建设用地入市留下空间。试点以来，已通过集体经营性建设用地入市等方式落实项目用地220多亩。

三是实行房屋、货币“双补偿”，充分保障群众利益

安置补偿采用“实物安置+货币化补偿”方式，征地拆迁农户每人无偿安置住宅用房35平方米，并可以400元/平方米的标准购买房屋20平方米（建设成本3300元/平方米）。人均仅需支付8000元，便可获得建筑成本18.15万元，市场价约33万元的房屋。同时，每户在至少选择一套安置住房实行实物安置的基础上，实物安置外剩余的安置住房面积，可选择一次性货币化补偿，并以搬迁人划定的选房范围内的住宅房屋综合造价为标准进行一次性货币化补偿。此外，对地面建筑物、附着物拆除、搬迁过渡等环节进行货币化补助和奖励。通过“双补偿”措施，为拆迁户“算清账、算明账、算细账、算好账”，充分保障了群众利益，促进了土地征收工作的顺利推进。

四是“留地、留物业”分享土地增值收益，“村统户分、股份经营”保障被征地农民长远生计

征收土地中，一般按20%的比例给被征地所在村集体预留第三产业用地，由农民集体经济组织用于产业发展；在城市安置社区中，为被征地农民每人分配10平方米经济发展用房（临街商铺），通过“村统户分、股份经营、收益共享”的方式，由村集体统一经营，按人均占有面积分享经营收益，实现持续经营；充分利用泾渭工业园、泾河工业园、重大招商引资项目和重要农业现代化项目的产业化优势，促进资产增值和再次就业。两年来，为2个征地项目的被征地农民分配商业用房55140平方米，由集体统一经营，农民年收益1000元以上。

五是实行“基础养老+补贴”，为基础养老加上保险阀，解除被征地农民后顾之忧

以村民小组为单位，征地后，人均耕地面积低于0.3亩的，全村参加城乡居民养老保险，可以整体享受被征地农民养老补贴,并由政府承担医疗保险费用，实现城乡待遇一致化、公平化。在城乡居民基础养老金基础上，征地农民60岁以后，享受被征地农民养老补贴130元/月。2015年至今，新纳入社保人数1323人，发放社保费用206.39万元。

六是“四落实”严格规范征地程序，实现阳光拆迁

落实调查程序。在征地前深入开展土地现状调查，对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实、统登，确保拟征收土地权属明晰，地类面积准确，基本状况详实。

落实公告程序。征地前，增加“一评估、一签订”环节，开展社会稳定风险评估确定无较大风险后，即与被征地农民签订预征收补偿协议，并将征地补偿款打入资金监管账户。发布《拟征地（听证）告知书》和《征地补偿方案公告》，将拟征土地的用途、位置、范围、面积等进行张贴和网络“双公示”。征地方案批准后，及时、主动发布《土地征收公告》，切实维护被征地农民的知情权、参与权、监督权，确保不留征地矛盾隐患。

落实确认程序。根据《征地工作方案》、《征地补偿安置方案》，认真组织听证、核实被征地农户的实际情况，与被征地农民逐户见面、详细沟通、征求意见，所有程序性资料均留档保存，切实维护群众的合法权益。落实补偿安置程序。

落实征地补偿制度。严格补偿标准，及时足额拨付征地补偿安置有关费用，坚决做到征地补偿及时到位，确保被征地农民的合法利益。通过“9+3”的征地前期和征收阶段的规定动作，让征地拆迁变成“阳光拆迁”。

三、试点主要成效

一是增加了乡村振兴新动能。首先，乡村振兴是农村“产业”的振兴。通过改革，一方面，在保障规模化产业用地的同时，通过盘活农村建设用地资源，也为创新产业、青年创业、乡村旅游、养老休闲等产业在乡村的落地提供了平台。另一方面，通过放活权能，撬动了金融和社会资本更多的进入农村。试点以来, 5家金融机构累计发放农房抵押贷款61笔，贷款金额1160元，累计盘活农房9619平方米，增强了农村发展动能，为乡村振兴提供了有力支撑。其次，乡村振兴是农村“人气”的提振。一方面，通过开展确权登记，保障农民的财产权和成员资格权，确保了进城农民返乡的自由与基于身份而取得的土地财产权权益，为农民返乡创业和从事农业适度规模经营铺垫了条件。另一方面，通过开展宅基地“三权分置”和集体经营性建设用地入市，建立了城乡交流的平台，如通过共享村落的实践，让向往农村生活的城市人口实现了在农村居住的愿望。不仅带入了人气、资金、产业，更重要的是实现了文化、文明、科技带动农村发展。再次，乡村振兴是农村“环境”的改善。一方面，通过规划、宅基地自愿有偿退出与调整入市的结合，实现了传统老村规范提升。如大夫雷村对房前屋后沿街超占部分，按照规划划定的“公”、“私”红线，通过置换旧宅、入住新社区的方式统一进行退出，腾出的土地用于重新分配、复垦耕地、建设公益设施等，实现村庄建设的整齐划一、标准规范。另一方面，积极探索新型社区管理服务办法，为入户居民提供劳动保障、农业科技、教育、医疗、卫生、户籍、民政等便利服务，加强社区环境卫生整治，基本实现了农民搬得出、住得好、能发展、可致富的目标。

二是建立了城乡统筹发展新机制。从大城市郊区的特点出发，在城市规划区范围内，坚持土地国有化方向，对土地实行征收。城市规划区外，缩小征地范围，严格按照公益性用地范围进行征收，为集体经营性建设用地入市留出空间。开展农村集体经营性建设用地入市改革，通过建立城乡统一的基准地价体系、统一的交易规则、统一的登记管理，初步形成城乡统一的建设用地市场。在征地拆迁和农民宅基地取得方式上，探索了以社区化居住为主的保障方向。对征地拆迁的农民，纳入政府统一建设的城市社区集中安置，改善了农民的生活条件，节约了土地。建设农村新社区，实现相对集中居住，为基础公共服务建设与完善提供了资金保障，农民在农村社区也可以享受到和城市一样的公共服务，有效实现了城乡要素的良好互动。目前，高陵已建成10个安置社区，其中城市安置社区7个，农村安置社区3个。通过集中建设城市社区和农村社区，提升基础设施和公共设施配套，改善农民生活条件，做到了居住集中、资源集聚、用地集约。通过三项试点的深化，城镇化率提高了1.67个百分点，农村土地已逐步成为乡村振兴战略中最关键的因素和最重要的推手。

三是增强了农村产业发展用地保障能力。在城市规划区范围内，通过农村土地征收制度改革优化征地程序，在保障和提高农民受益的同时，有效提高了土地征收效率和土地利用效率，试点以来，通过土地征收，快速实现了西安高陵生活垃圾无害化处理环保项目、区中医院医疗项目、通汇天然气民生项目等重大产业化项目用地需求，征地工作周期从原来普遍的6个月至12个月压缩到现在的3个月至5个月，征地效率显著提高，实现了农民收益高、企业拿地快、信访事件少的多方共赢的效果，切实预防和防止未批即用、批而未征、征而未供、供而未用等现象的发生。在城市规划区范围外，把调整布局、存量挖潜作为解决农业农村发展用地的主导路径，通过实施宅基地自愿有偿退出、超占超面积宅基地有偿使用、集体经营性建设用地入市等，顺畅农村建设用地在乡村内部、城乡之间合理有序流动，盘活土地资源。试点以来，通过推行“共享村落”, 盘活了农村闲置宅基地和农房，带动了城市的资金、人才、技术下乡。通过“入市”方式，为陕西省田园综合体试验项目——源田梦工场项目一期建设提供建设用地126亩，有效带动当地农村一二三产业融合发展。

四是提升了土地利用与保护水平。一方面，扎实推进房地一体的不动产统一登记发证和“两规”编制工作，加快构建以土地权属管理为核心、以土地规划为依据的农村土地管理体系。另一方面，通过统筹协调推进三项试点工作，实现了农村集体建设用地的日常管理有法可依、有人可管，管理主体和职责更加明晰，杜绝了未批先建、批东建西、少批多建等现象。通过对村内闲置低效用地的收回、整理、复垦和“一户多宅”、超占宅基地的退出，增加了耕地面积，提升了土地节约集约利用率。据统计，各村退出的宅基地可以满足近10年的建房用地需求。同时，通过统筹国有土地与集体土地之间、集体与集体之间、存量土地与增量土地之间的关系，在“缩小征地范围”的同时通过“入市”与“三权分置”，优化了土地供给结构，实现了土地节约集约利用。

五是增加了农民获得感。通过落实“居、权、留、保”四个关键字，显化和保障了农民财产权、切实保障了农民生活质量，实实在在的增加了农民获得感。通过分区域、分类别实施“一户一宅”与“户有所居”，保障了农民的居住权，按照规划建成何村、东樊、北樊等农村新社区3个，已安置群众3374人。建成田家、安家、曹家等城镇新社区7个，安置群众1671户、近6000人。同时，实现了大夫雷、灰堆、南郭等20个村的原址更新，优化了传统村庄的基础服务配套和村庄环境。通过保障农户“成员资格权”，维护农民财产权益。农民通过以“资格权”换“居住权”与房屋、货币“双补偿”挂钩，实现财产权的显化，同时，农民的农村集体经济组织成员身份不变，仍保留土地承包经营权、集体收益分配权等权利，实现群众“离乡不离土”。通过“留地、留物业”结合“村统户分、股份经营”保障农民长远生计。通过建立完善的社会保障体系，实现城乡待遇一致化、公平化。

六是促进了乡村治理和基层组织建设。在乡村治理方面。高陵区通过党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，通过法治、德治和自治有机融合，对乡村居民提供有效的公共服务，对乡村的公共事务进行有效管理，协调好乡村不同利益群体的关系、化解矛盾的过程，确保了乡村社会充满活力和安定有序。试点开展以来，高陵区紧紧抓住农村基层组织建设这个“牛鼻子”，加强村庄民主管理建设，严格遵循村民委员会组织法，在全区86个行政村设置村两委会和监事会，各个重要环节均由村集体研究和公示，加强农村群众与基层干部、经济组织和社会组织等主体间的协商；提升干部自身能力素质，发挥他们的专业知识优势，主动带动群众参与改革，主动作为，盘活集体经济，壮大集体经济；突出农民主体地位，规范农村土地民主管理决策程序，鼓励农民去改去试，让农民在深度参与的情况下实现获得感、满意度。高陵区张卜街道张家村、南郭村共建“张南联村党委”，在联村规划编制、推进源田梦工场田园综合体建设和高陵区“共享村落”试点中，显著发挥主体作用，在企业、社会资本与群众间搭建了沟通的桥梁，确保了试点的顺利进行和农村的和谐稳定。

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